Обширные земельные ресурсы Западной Сибири до сих пор должным образом не задействованы при решении актуальных социальных проблем, включая строительство доступного жилья. Основная причина такой ситуации — отсутствие надлежащей правовой инфраструктуры
Малая заселенность восточных территорий страны, включая Западную Сибирь, с недавнего времени стала рассматриваться как серьезная социально-экономическая проблема, угрожающая распадом самой Российской Федерации. Ситуация омрачается еще и тем обстоятельством, что в последние годы отмечается постоянный отток населения из Сибири и Дальнего Востока, составляющий, по данным полномочного представителя Президента РФ по Сибирскому федеральному округу Анатолия Квашнина, 30–60 тыс. человек в год. По этому поводу сказано немало. Понятно, что для исправления демографической ситуации необходимо сделать сибирские регионы привлекательными для наших граждан. Для этого требуется в срочном порядке решать наиболее актуальные социальные проблемы, прежде всего — проблему с жильем. Наличие в Сибири большого количества свободной земли уже само по себе является хорошей предпосылкой для ее решения. При разумной политике земля способна превратиться в мощнейший ресурс нашего социально-экономического развития, содействуя прочному обоснованию граждан на своей территории. Этому нас учит как отечественный опыт, так и практика передовых стран Запада. Вопрос лишь в том, сможет ли наша власть извлечь из этих примеров должные уроки.
Опыт сибирских «пионеров»
Начнем по порядку. Никто не станет отрицать, что в заселении сибирских территорий большую роль играли субъективные факторы, поскольку новопоселенцами становились люди динамичные и предприимчивые. Такова черта всех колонизаторов без исключения. Однако нельзя сбрасывать со счетов и объективные обстоятельства: человек отправлялся в чужие края только ввиду тех реальных возможностей, которые получал на новом месте. До революции, и особенно во время столыпинских реформ, такие возможности были напрямую связаны с получением земли и свободным обустройством собственного хозяйства. Дореволюционная колонизация Сибири дает нам весьма показательный пример согласования частных, общественных и государственных интересов. Как известно, российская власть проявила в этом процессе исключительную для себя рациональность и последовательность, сделав ставку не на масштабную централизованную мобилизацию, а на предприимчивость и инициативность самих переселенцев.
Необходимо специально отметить, что, всячески поощряя колонизацию, российское государство вело себя цивилизованно даже по современным западным меркам. При заселении Сибири практически не было тех революционных коллизий, которыми сопровождалось освоение американского Запада, где пионеры отстаивали свое право на землю буквально с оружием в руках. Достоин внимания уже тот факт, что сибирский поселенец присваивал требуемый земельный надел без какого-либо противодействия со стороны государственных органов. Даже когда во время Столыпина на юге Западной Сибири из-за недостатка хорошей земли возникли споры вновь прибывших крестьян со старожилами, власть пошла на дополнительные затраты по мелиорации менее привлекательных участков.
В целом дореволюционная миграционная политика включала почти весь набор тех мер, что сегодня широко используются в социально ориентированных западных государствах: льготные кредиты, информационная, организационная и материальная поддержка, упрощенный порядок выдачи земельных наделов, строительство дорожной инфраструктуры и прочие мероприятия, необходимые для освоения территорий. Сюда же можно отнести размещение новых поселений вдоль главных транспортных артерий, прежде всего вдоль Транссибирской железнодорожной магистрали. Все перечисленное является для нас удачным примером рационального подхода к решению проблемы (что бы ни говорили по этому поводу советские идеологи).
Затеянная большевиками коллективизация и последующий индустриальный бум в корне изменили ситуацию. Большинство проблем, стоящих теперь перед нашим регионом, во многом являются следствием этого социалистического эксперимента. Демографическая, с которой мы начали наш разговор, — из того же ряда (нужно иметь в виду, что отток населения из Сибири наметился уже в советское время). Еще раз пойти по социалистическому пути было бы крайне опрометчиво и губительно для страны. Единственный выход — ориентироваться на позитивный опыт. Его нам предоставляет не только дореволюционная переселенческая политика и столыпинские реформы, но и современный Запад. В частности, похожая в некоторых отношениях на Западную Сибирь Канада, где, кстати, во многом из-за грамотной политики в домостроении население ежегодно увеличивается более чем на 400 тыс. человек, преимущественно за счет мигрантов.
Почему Канада не похожа на Сибирь
Отличие Канады от Сибири заметно уже с первого взгляда: вдоль больших магистралей вблизи крупных городов по обеим сторонам тянутся сплошные ленты малоэтажной застройки и обработанные земельные участки. Никаких необъятных пустырей и безлюдных ландшафтов, столь привычных для наших мест. Это главный признак любой нормальной цивилизации. Канадцы давно научились использовать земельные ресурсы для решения социальных проблем. Именно благодаря наличию свободной земли и ее рациональному использованию в Канаде удалось наладить массовое строительство качественного жилья, доступного самым широким слоям населения.
Надо сказать, что, в отличие от нашей страны, на Западе многоэтажная застройка давно уже не пользуется популярностью. Основной тип жилья — индивидуальный или блокированный дом (типа таунхаус, относящийся у нас к категории элитного). Для массовой застройки используются в основном дома каркасно-панельной конструкции, изготовляющиеся фабричным способом, на конвейере, подобно автомобилям. Благодаря высокой технологичности возведения таких зданий они имеют относительно небольшую себестоимость. Кроме того, они намного надежнее, эстетичнее и комфортнее любой панельной пятиэтажки. А благодаря современному инженерному оборудованию — на порядок экономичнее в эксплуатации. По уровню энергосбережения такое жилье превзойдет любой кирпичный или деревянный дом, возводимый у нас традиционным способом.
В Канаде такое производство поставлено на поток. Обычный по мощности завод выпускает до 400 домов в год или два–три дома в день (площадью от 100 кв. м и выше). Каждый сдается уже с внутренней отделкой, встроенной мебелью и полным комплектом оборудования. О масштабе канадского домостроения могут свидетельствовать следующие цифры. По словам директора департамента строительства города Оттава Рассела Мавби, в его городе ежегодно возводится более 2 млн. кв. м комфортабельного быстровозводимого жилья, доступного практически любому гражданину Канады (учтем, что в этой стране минимально допустимым доходом признается 1,5 тыс. долларов в месяц). Если сравнить Оттаву (850 тыс. жителей) с Новосибирском (1,5 млн жителей), то сравнение будет явно не в нашу пользу. Превосходя канадскую столицу по численности населения почти в два раза, Новосибирск сдает в год жилых площадей на порядок меньше — около 1 млн. кв. м. И дело здесь не только в технологическом отставании или в нехватке ресурсов. Как будет показано далее, причина успехов канадцев коренится в разумной градостроительной политике и цивилизованном законодательстве.
Капитализм с человеческим лицом
Канада дает нам наглядный пример того, как в нормальном социальном государстве обширные земельные ресурсы (по плотности населения эта страна сопоставима с Сибирью) работают на повышение качества жизни. Все земли в Канаде делятся на частные и муниципальные. При этом не надо думать, будто частное землевладение является здесь привилегией высших сословий. В Канаде немало представителей среднего класса, владеющих несколькими десятками гектаров земли либо арендующих ее без сложностей для семейного бюджета. На частных участках строится как элитное жилье по эксклюзивным проектам, так и быстровозводимые «стандартные» каркасные дома, произведенные на фабрике. Причем надо заметить, что даже вполне состоятельные канадцы не считают зазорным жить в каркасных домах. Естественно, они используют большие площади, дорогую отделку, однако «фабричное» жилье нисколько не отражается на их реноме.
Что касается муниципальной земли, то на ней возводится исключительно социальное жилье — для тех групп населения, которые не в состоянии приобрести дом на выкупленном участке. Раньше оно состояло из многоквартирных домов, однако с определенных пор канадские власти переключились на быстровозводимую малоэтажную застройку по типу таунхаусов. Как выяснилось, такой вариант намного технологичнее и дешевле обычной многоэтажки, а поскольку Канада не испытывает недостатка в свободной земле, здесь вполне закономерно переключились на данный тип застройки. Этот пример уже сам по себе наглядно демонстрирует, каким образом наличие больших земельных ресурсов сделало возможным широкое внедрение передовых строительных технологий.
Принципиальным моментом является то, что муниципалитеты не выставляют участки на торги. Они предоставляют их строительным компаниям совершенно бесплатно, но с одним четким условием: продавать жилье или сдавать его в аренду по согласованным с муниципалитетом фиксированным ценам. Со своей стороны муниципалитет и государство берут на себя обязанность по созданию транспортной инфраструктуры, электросетей, газопроводов, выделению школьных автобусов. Тепло— и водоснабжение и канализация там практически везде автономные.
Благодаря согласованным и взаимовыгодным действиям властей и бизнеса Канада довольно успешно решает жилищный вопрос. В Оттаве, например, ежегодно возводится до 6 тыс. домов, в среднем площадь каждого — по 350 кв. м. Доля владельцев жилья составляет 60%, остальные 40% населения являются арендаторами. Социальное жилье, как правило, предназначено для 20% населения Оттавы, чей ежегодный доход не превышает 25 тыс. долларов.
Разумеется, относительно небольшая (по нашим меркам) доля людей, нуждающихся в государственной поддержке, свидетельствует как о высоком уровне жизни, так и о высоких требованиях к ее качеству. Тем не менее, нельзя отрицать, что основные принципы канадской градостроительной политики, особенно по части возведения социального жилья, могут оказаться востребованными и в нашей стране. В свете сказанного постараемся выяснить, насколько применим этот опыт к сибирскому домостроению.
Догонит ли Сибирь Канаду?
Парадоксальным и буквально противоестественным выглядит то обстоятельство, что в нашей стране, отстающей по уровню жизни от Канады в несколько раз, мы имеем неоправданно дорогое жилье. Чрезмерно дорогое даже по западным меркам. В Канаде стоимость одного квадратного метра социального жилья (в новом доме каркасной конструкции) не превышает 650 долларов (16 тыс. рублей). Мы на этот уровень не только не выходим, но с каждым годом отдаляемся от данных показателей все больше и больше, несмотря на клятвенные заверения властей решить жилищную проблему. Не помог даже разрекламированный национальный проект «Доступное жилье». За прошедший год стоимость квартир выросла у нас примерно на 40%. В Новосибирске она перескочила уже за 50 тыс. рублей за 1 кв. м. И это, похоже, не предел.
Разумеется, в немалой степени на ценообразовании сказывается использование традиционных строительных технологий. Переход на возведение каркасных домов по тем же канадским методикам привел бы к заметному снижению себестоимости нового жилья, не говоря уже о росте объемов самого строительства. В Новосибирске есть строительные фирмы, всерьез изучающие канадский опыт и готовые осуществить его на практике. Как утверждает депутат городского Совета Новосибирска Игорь Салов, курирующий вопросы научно-производственного развития и поддерживающий контакты с представителями канадских строительных компаний, в нашем городе уже есть потенциальные инвесторы, готовые вложиться в освоение передовых технологий быстровозводимого жилья. Канадцы, по его словам, серьезно заинтересованы в сотрудничестве с сибирскими коллегами и готовы предоставить нам свои наработки в данной области.
Надо сказать, что интерес к нашему строительному рынку канадцы проявляют давно. По словам Андрея Перминова, директора фирмы ООО «АрхиГрад», в прошлом возглавлявшего проектировочную бригаду в Сибирском зональном научно-исследовательском институте экспериментального проектирования (СибЗНИИЭП), еще в конце 1980-х их канадские партнеры пытались наладить строительство быстровозводимых каркасных домов не где-нибудь, а в Нижневартовске. Но тогда им не удалось «вписаться» в наши строительные нормы и правила (причем по части пожаробезопасности). Сейчас, считает Андрей Перминов, таких преград в принципе нет. Дома каркасной конструкции, по его глубокому убеждению, вполне подходят для наших климатических условий, а по технологичности превосходят жилье всех остальных типов. По мнению Андрея Перминова, производство основных конструктивных элементов для таких домов можно без труда наладить на базе уже существующих деревообрабатывающих предприятий.
В Новосибирске есть довольно солидные предприниматели, уже оценившие канадские технологии доступного жилья с точки зрения извлечения прибыли и готовые вложиться в строительство заводов по выпуску каркасных домов. Подчеркнем, что выгоду они напрямую связывают именно с доступностью жилья данного типа для достаточно большого числа наших граждан. Без этого, как мы понимаем, рассчитывать на массовое производство не приходится. По некоторым предварительным расчетам, цена одного квадратного метра такого дома — с учетом строительства фундамента, подключения к коммуникациям и отделки будет в пределах 25 тыс. рублей. Понятно, что при такой стоимости жилья «потянуть» ипотечный кредит желающим решить квартирный вопрос будет уже гораздо легче. Именно эти возможности потенциальных покупателей ставят во главу угла наши предприниматели, нацеливаясь на освоение указанных строительных технологий. Единственное, что они не включили в стоимость, — затраты на покупку земельного участка. Причина банальна — при существующем земельном законодательстве говорить о бурном развитии строительной отрасли не приходится. Здесь-то мы и сталкиваемся с ситуацией, когда главный сибирский ресурс — земля — не работает на решение важнейшей социальной проблемы.
Земельный беспредел
Выступая на II съезде строителей Сибири, Анатолий Квашнин прямо заявил, что у нас есть реальная возможность «обеспечить сибиряков жильем за счет малоэтажной застройки в пригородных зонах». При этом полпред ясно подчеркнул, что «колоссальные земельные ресурсы» являются неоспоримым преимуществом Сибири.
Безусловно, такое адекватное понимание ситуации является для нас добрым знаком. Но, к сожалению, оно еще не воплотилось в серьезные законодательные инициативы. А без адекватных рабочих законов все добрые пожелания высоких руководителей положение дел не изменят. Одно лишь наше земельное законодательство способно поставить крест на любой позитивной инициативе в данном направлении. Так, например, произошло с экспериментом по строительству социального жилья в Новосибирске на Южном жилмассиве. Напомним, что два года назад инициативная группа специалистов первого заместителя мэра Владимира Шумилова и депутата Новосибирского горсовета, одного из авторов этих строк, попыталась в рамках нацпроекта «Доступное жилье» построить для бюджетников несколько десятков домов блокированного типа из экономичных материалов (в частности, пенобетона). Стоимость одного квадратного метра закладывалась приблизительно в 15 тыс. рублей. Однако из-за дороговизны земельных участков допустимый лимит был превышен. Бюджетникам было явно не по карману выкладывать за крохотный клочок земли в 250 кв. м четверть миллиона рублей. На других условиях, как выяснилось, получить участок под застройку оказалось невозможно.
Дело в том, что по федеральному закону муниципалитет обязан все земли, где предполагается застройка, выставлять на аукцион. Канадский вариант с бесплатным выделением земли для строительства социального жилья по нашим законам совершенно не проходит, хотя бы только потому, что само понятие «социальное жилье» в российском Жилищном кодексе не фигурирует. При таком несовершенном законодательстве юридически оформить упомянутое выше соглашение между муниципалитетом и строительной компанией не представляется возможным. Использовать же разные маневры, искать обходные и разного рода «оригинальные» пути значит лишать ситуацию прозрачности — со всеми вытекающими последствиями.
Такая же неопределенность возникает и в случае с выделением бесплатных участков индивидуальным застройщикам. С одной стороны, мы действительно располагаем свободными и бесхозными землями (вспомнить хотя бы огромные пустыри вдоль магистралей). И в то же время у нас нет полного реестра этих земель, нет нормальных механизмов выделения и оформления участков. В таких условиях работа с самого начала грозит увязнуть в бюрократической трясине. Поэтому, изучая зарубежный опыт, необходимо обращаться не только к новейшим технологиям, но и к передовым наработкам в области права. Без нормального федерального законодательства в области земельных отношений наши «колоссальные земельные ресурсы» могут еще долго оставаться невозделанным диким полем.
Иначе говоря, без изменения федерального законодательства в области земельных отношений цивилизованно решить жилищную проблему невозможно. Это обстоятельство прекрасно осознают во многих регионах. В настоящий момент в рамках Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) вызревает соответствующая законодательная инициатива, которую планируется представить членам правительства и депутатам Госдумы. В этих предложениях будут серьезно учтены прогрессивные правовые наработки западных стран, прежде всего Канады, где понятие «социальное жилье» является не философской абстракцией, а строгим юридическим термином. В нашей стране необходимо сделать то же самое. И это будет специально оговорено в указанной законодательной инициативе. Государству необходимо использовать системный подход в решении жилищной проблемы, а не ограничиваться целевой выдачей денежных вознаграждений. В этой связи муниципалитеты должны получить право более гибко использовать имеющиеся в их распоряжении свободные земли: рассматривая их не только как источник пополнения бюджета, но и как способ поддержки малоимущих граждан. В Сибири, с ее земельными ресурсами, это не только физически возможно, но и логически оправданно.
Александр Люлько (Депутат Совета депутатов города Новосибирска, председатель комиссии по муниципальной собственности.), Олег Носков
Фото: Борис Барышников
