Реализация девелоперских проектов в исторической части Петербурга сопряжена с растущими рисками. Изменчивое законодательство, активность градозащитников и затеянная новой властью ревизия строек, начатых при прежней администрации, создают «презумпцию виновности» инвестора. Как и что можно делать сегодня в центре города, не опасаясь, что проект остановят? Когда участники рынка получат стабильные правила игры? И как работать, пока их нет?
Об этом шла речь на конференции, посвященной застройке исторического центра, которую организовала газета «Ведомости» при информационной поддержке нашего еженедельника. Результат дискуссии оказался не очень утешительным: степень неопределенности зашкаливает, а значит, девелоперы постараются на время затаиться. Тем же, кто уже прошел «точку невозврата», вполне вероятно, придется в очередной раз корректировать начатые стройки.
Субъективизм в законе
Одной из главных тем для обсуждения стали поправки, которые Смольный по инициативе прокуратуры готовит в местный закон № 820–7 от 19.01.2009 «О границах зон охраны объектов культурного наследия…».
Суть претензий правоохранителей заключалась в том, что действующие формулировки создают почву для коррупции и не способствуют сохранности памятников.
Советник юридической фирмы Mannheimer Swartling Майя Петрова уверена, что поправки, разработанные в администрации, не решают проблемы, которую обозначила прокуратура: «Некоторые положения субъективны и отданы на усмотрение уполномоченного органа. Они допускают неоднозначное толкование. При этом речь идет об ужесточении режимов, применяемых к зонам охраны». Например, вводится критерий аварийности исторических зданий, привязанный к 70%-му износу конструкций. На этом основании принимается решение о сносе.
«Во‑первых, непонятно, почему 70%, — недоумевает г‑жа Петрова. — Во‑вторых, на федеральном уровне понятие ветхости регулируют лишь инструкции департамента при Госстрое, утвержденные в 1980‑е. Именно этими устаревшими документами руководствуются проектно-инвентаризационные бюро, определяя степень износа построек. Кроме того, проект поправок отсылает к федеральному техническому регламенту безопасности зданий и сооружений. А тот, в свою очередь, содержит очередные загадочные формулировки, к примеру «работоспособное состояние здания». Нигде в действующем законодательстве я не нашла, что это значит. Еще один термин — «предельное состояние». Технический регламент определяет его как стадию, после которой эксплуатировать здание нецелесообразно. Однако понятие целесообразности — это, скорее, экономическая категория, вряд ли применимая к зданиям-памятникам. Ведь инвестиции в их реставрацию или реконструкцию, как правило, гораздо больше затрат на любой другой объект».
В тексте поправок фигурирует «историко-градостроительная экспертиза», в федеральном законодательстве нигде не упоминаемая. Процедура ее проведения тоже никак не прописана.
«Раз вопрос открыт, значит, он опять остается на усмотрение исполнительной власти. А здесь, как все понимают, возможны варианты, — констатирует Майя Петрова. — Пока не устранена правовая неопределенность, застройщики будут нести убытки. Когда девелопер планирует проект, он опирается на действующее законодательство. Но если оно меняется каждый год, ему тоже приходится корректировать планы. Как при таком раскладе прогнозировать коммерческую составляющую? К сожалению, закон на этот вопрос не отвечает. Когда компания, победив в открытом конкурсе и потратив определенные средства, сталкивается с тем, что ее проект не будет реализован, поскольку позиция исполнительной власти изменилась, виноватых не бывает, и возмещение расходов инвестора нигде не предусмотрено. Мне не известны и судебные дела, когда с государства в таких случаях удалось бы получить деньги. Поэтому править надо не только местное охранное законодательство, но и федеральное, прописывая в нем гарантии и механизмы возврата инвестиций».
За подготовку поправок в петербургский закон № 820–7 в Смольном отвечает КГИОП. Руководитель отдела комитета Алексей Михайлов уточнил, что некоторые формулировки, в частности про 70%-й износ, еще не окончательны: «Какие-то критерии для сноса зданий необходимо ввести. Однако в федеральном законодательстве по этому вопросу — полный правовой провал. Предложить действенные механизмы мы пока не можем. Отсюда и ссылка на технический регламент, пожалуй, единственный документ, который хоть как-то регулирует снос».
«Вряд ли будет правильным в принципе запретить снос исторических зданий, находящихся в границах зон охраны. Такие объекты могут угрожать жизни и здоровью горожан. Безусловно, необходимо разработать четкие критерии, регулирующие реконструкцию, капитальный ремонт и снос построек», — соглашается Ольга Прончатова, начальник отдела методического управления КУГИ. Однако и у этого комитета нет готовых рецептов.
Алексей Михайлов полагает, что в сложившейся ситуации стоит усилить роль экспертов: «Конечно, они тоже люди, которым свойствен субъективизм. Однако придумать универсальные критерии невозможно. Чтобы принимать решения по каждому конкретному зданию в историческом центре, нужен целый пласт исследований, и инвестору надо быть к этому готовым».
«В проекте реконструкции Апраксина Двора мы воочию убедились, что даже в одной группе у экспертов могут быть разные мнения, — делится опытом Анастасия Козлова, директор дирекции по девелопменту компании «Главстрой-СПб». — Причина в том, что специалисты руководствуются разными принципами. Одни согласны с тем, что архитектурное решение здания можно воссоздать. Для других ценность представляют конкретные кирпичи, из которых оно сложено. Ограничения, которые мы видим в законопроекте, приведут к тому, что мы не сможем ничего приспосабливать для современного использования. Во что тогда превратится Петербург? В город-памятник, из центра которого мы все скоро выедем и будем наведываться туда, лишь чтобы полюбоваться фасадами».
Дьявол в деталях
Руководитель архитектурной мастерской «Литейная часть-91» Рафаэль Даянов обращает внимание на то, что 820‑й закон в его нынешней редакции не вполне стыкуется с действующим градостроительным законодательством, пожарными, санитарными нормами и пр.
«Пользоваться им очень трудно. Привяжите меня к стулу, руки, ноги и голову — тоже, и командуйте: «Давай проектируй». Так примерно и работает практикующий архитектор на памятниках и реконструируемых зданиях. Сложность правил игры очевидна, потому что одни законы не связаны с другими», — констатирует г‑н Даянов.
На его взгляд, подход к регулированию исторической застройки должен быть иным. «Нужен местный закон, который подробно описывает каждый квартал и каждый дом — с четкими установками, что можно и что нельзя делать по конкретному адресу. Работа предстоит огромная, но делать ее город все равно должен. Ведь, поделив Петербург на зоны и придумав птичий язык (ЗРЗ1, ЗРЗ2…), мы все равно толком не представляем параметров исторического города. ПИБовские планы зачастую сильно расходятся с реальностью, а наличие других материалов по объектам — большая редкость».
Алексей Михайлов согласен, что такой детальный закон стал бы идеальным решением. «Если есть четкие регламенты по каждому зданию, то и неопределенность исчезает, и коррупционные факторы. Кстати, во многих европейских городах эта работа уже проделана. Там, правда, масштабы иные. На то, чтобы проработать каждый дом в петербургском центре, уйдут годы, но мы постепенно движемся в этом направлении. После того как у нас этим летом пройдет 36‑я сессия ЮНЕСКО, исторический центр Петербурга и связанные с ним группы памятников получат четкие границы как объекты всемирного наследия, изменится и правовое регулирование».
Заместитель председателя петербургского отделения ВООПИиК Александр Кононов уточняет: «До сессии ЮНЕСКО вообще нет смысла говорить о глобальной переработке закона № 820–7. Ведь осенью мы перейдем к абсолютно новой системе правового регулирования исторического центра. Как только его границы — в качестве достопримечательного места — будут зафиксированы, петербургский центр станет объектом культурного наследия на уровне федерального законодательства».
В общем, процесс улучшения нормативной базы представляется бесконечным. Между тем для инвестора чрезвычайно важны прозрачные и стабильные правила игры, подчеркивает Анастасия Козлова: «Этого можно достичь двумя путями. Либо составить на каждое здание исчерпывающий перечень предметов охраны, известный девелоперу до вхождения в проект. Либо проводить экспертизу не самого памятника, а концепции его приспособления для современного использования. Чтобы инвестор мог подробно объяснить, зачем ему нужна дверь вместо окна в историческом здании и как за счет этого объект получит новую, современную функцию. Развитие центра города неизбежно. В противном случае нам всем надо надеть кринолины и пересесть в кареты. В исторических кварталах есть уйма домов, которые просто рассыпаются, и вряд ли их обитатели живут комфортно. Пока каждая конкретная ситуация не превратилась в патовую, как это случилось, например, с домом Рогова, нам нужно найти общественный консенсус относительно того, как мы будем работать в центре. Сегодня, увы, у нас действует презумпция виновности девелопера и преобладает мнение, что лучше вообще ничего не делать, оставив все, как есть. Но это, к сожалению, связано с реальным риском физической утраты многих ценных объектов».
С чистого листа
«Почему у нас к девелоперу, работающему в историческом центре, изначально настороженное отношение? Причина очень проста. За последние десять лет в результате многочисленных ошибок центру города был нанесен очень существенный урон, — комментирует Александр Кононов. — Градостроительная политика, которую воплощала команда экс-губернатора Матвиенко в последние год-два своего существования, зашла в тупик. К сожалению, инвесторы, которые стартовали при прежней власти — кто-то в силу административных причин, кто-то совершенно объективно, — сейчас сталкиваются с очень неприятной процедурой ревизии инвестпроектов. Однако это неизбежно».
«Получается, что преемственность власти отсутствует в городе в принципе, — парирует Анастасия Козлова. — Априори есть не только презумпция виновности девелопера, но и презумпция виновности прежней администрации? Но разве при ней не было ВООПИиК или Петербург был иным? За время реализации нашего проекта правила игры поменялись несколько раз, и под всеми документами стояли актуальные на тот момент визы КГИОП и прочих ведомств. Нельзя вести игру в одни ворота! На мой взгляд, ВООПИиК тоже должен быть заинтересован в том, чтобы девелоперы работали в центре города, создавая комфортную для петербуржцев среду».
«Безусловно, преемственность должна существовать, просто накопилось немало системных ошибок, которые мы сейчас исправляем, — поясняет Алексей Михайлов. — Конечно, инвесторы страдают, но не исправлять эти ошибки нельзя. Мы стремимся создать прозрачные и понятные правила, но приоритетом считаем сохранение исторического наследия. Компании, которые приходят в город, должны это осознавать. Кстати, в Европе такой принцип задекларирован. Недавно я видел в Голландии отреставрированный дом шириной в полтора метра. На двери табличка: «Не спрашивайте, как я живу, меня все устраивает».
«Не понимаю, откуда взялась точка зрения, что в городе была вседозволенность, — недоумевает Олег Барков, генеральный директор компании «Ханса СПб Девелопмент». — Прежние правила тоже были очень жесткими и вызывали уважение у всех нормальных инвесторов. Поэтому я призываю власти и людей, позиционирующих себя как градозащитники, очень внимательно продумывать нововведения. Город катастрофически стареет, ему нужны инвестиции. Наша общая задача — поиск разумного компромисса».
Подготовила Анастасия Ясинская
