В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона Украины «Об аренде земли» (Закон об аренде) и частью 1 статьи 210 Гражданского кодекса Украины (ГК) договор аренды земли подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации. Кроме того, Законом об аренде и ГК предусмотрено, что перечень органов, осуществляющих государственную регистрацию договоров аренды земли, порядок регистрации, а также порядок ведения соответствующего реестра, устанавливается законом. На сегодня, однако, такой закон так и не был принят. Вместо него порядок государственной регистрации договоров аренды земли регулируется рядом законов и многочисленными подзаконными нормативно-правовыми актами, содержащими противоречивые, а порой взаимоисключающие положения.
Отсутствие единого закона, комплексно регулирующего порядок государственной регистрации договоров аренды земли, привело к тому, что в настоящий момент на Украине фактически сложились две системы государственной регистрации договоров аренды земли: первая — структурными подразделениями государственного предприятия «Центр государственного земельного кадастра при Государственном комитете Украины по земельным ресурсам» (Центр ГЗК) и вторая — исполнительными органами местных советов. При этом, поскольку процедуры, в соответствии с которыми указанные органы регистрируют договоры аренды земли и ведут соответствующие реестры, были установлены не законом, а подзаконными актами, ни одна из указанных систем регистрации не обеспечивает надежного подтверждения прав арендаторов на землю.
В данной статье мы попытались проанализировать суть проблемы, ее последствия и предложить возможные пути ее разрешения.
Хронология военных действий
В соответствии со статьей 202 ЗК государственная регистрация договоров аренды земли осуществляется в книге записей регистрации государственных актов на право собственности на землю и на право постоянного пользования землей, договоров аренды земли с указанием кадастровых номеров земельных участков (Книга регистрации). Указанная книга является частью государственного реестра земель, который в свою очередь является составной частью государственного земельного кадастра.
Обязанность по ведению государственного земельного кадастра возлагается на центральный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в сфере земельных отношений. Еще до вступления ЗК в силу Президент Украины своим Указом № 970/2000 от 14 августа 2000 года таким центральным органом исполнительной власти определил Госкомзем. В соответствии с данным Указом к одной из основных задач Госкомзема относилось, в частности, и ведение государственного земельного кадастра.
В 2003 году, до принятия Закона Украины «О государственном земельном кадастре», Госкомзем своим приказом № 174 от 2 июля 2003 года утвердил Временный порядок ведения государственного реестра земель (Временный порядок). Временный порядок определил технический порядок проведения структурными подразделениями Центра ГЗК государственной регистрации договоров аренды земли в Книге регистрации.
Кроме того, Указом об утверждении Временного порядка были внесены очень важные изменения в пункт 3.2 Инструкции о порядке составления, выдачи, регистрации и хранения государственных актов на право частной собственности на землю, право коллективной собственности на землю, право собственности на землю и право постоянного пользования землей, договоров на право временного пользования землей (в том числе на условиях аренды) и договоров аренды земли (Инструкция), утвержденной приказом Госкомзема № 43 от 4 мая 1999 года, в редакции от 19 февраля 2002 года. Если до внесения изменений пункт 3.2 Инструкции предусматривал, что договоры аренды земли регистрируются органами местного самоуправления, то после внесения изменений такие функции были переданы структурным подразделениям Центра ГЗК.
С таким поворотом событий согласились не все, в том числе органы местного самоуправления. Да и было с чем не согласиться, ведь Госкомзем фактически передал полномочия по государственной регистрации договоров аренды земли подконтрольному ему предприятию и лишил данных полномочий органы местного самоуправления. И это при том, что Закон Украины «О местном самоуправлении» продолжал прямо предусматривать, что к делегированным полномочиям исполнительных комитетов местных советов относятся, в частности, вопросы регистрации права пользования землей и договоров на аренду земли. Кроме того, продолжал действовать Порядок государственной регистрации договоров аренды земли, утвержденный постановлением КМУ № 2073 от 25 декабря 1998 года. Порядок прямо предусматривал, как предусматривает и по сей день, что государственная регистрация договоров аренды земли осуществляется исполнительными комитетами органов местного самоуправления и местными государственными администрациями.
Активные «военные» действия против Госкомзема в лице его правопреемника Госземагентства начались лишь в 2007 году. Основными действующими лицами на стороне противника Госземагентства выступил Госкомпредпринимательства и Киевский городской совет.
18 апреля 2007 года Госкомпредпринимательства принял решение «О необходимости устранения нарушений Государственным комитетом Украины по земельным ресурсам принципов государственной регуляторной политики в соответствии с требованиями Закона Украины от 11 сентября 2003 года «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» № 35 в части отмены приказа Госкомзема об утверждении Временного порядка по причине несоответствия основным принципам государственной регуляторной политики. Несоответствие заключалось в том, что Временный порядок был установлен не Законом, как того требует Закон об аренде и ЗК, а всего лишь приказом Госкомзема.
Поскольку Госземагентство не выполнило требований Госкомпредпринимательства и в установленный срок не отменило Временный порядок, действие последнего было приостановлено с 18 июня 2007 года. Несмотря на приостановление, Центр ГЗК продолжал регистрировать договоры аренды земли в соответствии с Временным порядком и одновременно подал иск в Хозяйственный суд г. Киева с требованием отменить решение Госкомпредпринимательства от 18 апреля 2007 года. Почти месяц спустя после приостановления, 17 июля 2007 года, Хозяйственный суд г. Киева принял меры по обеспечению иска и приостановил решение Госкомпредпринимательства о приостановлении Временного порядка.
К сожалению, до сих пор результаты рассмотрения данного судебного спора широкой общественности неизвестны, как неизвестны и детали другого судебного спора, инициированного Киевским городским советом. 12 февраля 2007 года Хозяйственный суд г. Киева открыл производство по административному делу № 45/139-А по иску Киевского городского совета к Госкомзему о признании противоправными и отмене некоторых пунктов Инструкции, в частности пункта 3.2, новая редакция которого фактически лишила Киевский городской совет права регистрировать договоры аренды земли.
Однако Госземагентство заняло «плотную оборону» и задействовало все имеющиеся ресурсы, в том числе контролирующий орган в сфере землепользования — Госземинспекцию, которая в 2007 году издала несколько разъясняющих писем по поводу порядка регистрации договоров аренды земли. По мнению Госземинспекции, договоры аренды земли должны регистрироваться в соответствии с Временным порядком Центром ГЗК, поскольку последний является специальным органом по отношению к органам местного самоуправления относительно ведения государственного реестра земель (письмо № 6-8-783/342 от 18 апреля 2007 года). Кроме того, Госземинспекция считает, что именно на Центр ГЗК постановлением КМУ № 1088 от 17 июля 2003 года возложены полномочия по ведению государственного реестра земель. Госземинспекция основывает свою позицию на том, что данное постановление было принято после постановления, которым был утвержден Порядок государственной регистрации договоров аренды земли (1998 год), поэтому имеет приоритет как нормативно-правовой акт, принятый позднее.
Последствия войны
От вышеуказанных «военных» действий и неопределенности в том, какой же все-таки орган должен проводить государственную регистрацию договоров аренды земли, страдает прежде всего инвестор, для которого сложившаяся ситуация грозит следующими рисками:
1) ведение двух параллельных реестров договоров аренды земли Центром ГЗК и органами местного самоуправления может привести к тому, что в одном из реестров будет отсутствовать информация о том, что тот или иной земельный участок уже передан в аренду, а это в свою очередь приведет к тому, что на одном участке могут оказаться два пользователя, а это — к возникновению спора между ними и к вероятному обращению в суд;
2) отсутствие единого и четкого порядка государственной регистрации договоров аренды земли и проведение такой регистрации либо Центром ГЗК, либо органами местного самоуправления уже само по себе может служить основанием для подачи собственником земли иска о возврате земли из незаконного чужого владения в силу того, что договор аренды земли был не зарегистрирован, то есть не заключен, и арендатор пользуется землей без надлежащего правового основания;
3) документация о земельных участках часто теряется или становится объектом противоправных действий. Например, недавно нашумевшая кража земельно-кадастровой документации в Обуховском районе Киевской области. В результате этого информация об арендаторах земельных участков может быть утрачена, что повлечет многочисленные проблемы, связанные с восстановлением таких данных.
Путь к миру
По нашему мнению, принятие Закона Украины «О государственном земельном кадастре» является единственным способом разрешения обсуждаемой проблемы и путем к прекращению «военных действий». В 2007 году Верховный Совет Украины уже предпринимал попытки прекратить «военные действия», принять Закон Украины «О государственном земельном кадастре» и тем самым реализовать положения статьи 204 ЗК о том, что порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается законом. Однако, к сожалению, данный Закон был ветирован Президентом Украины и отправлен на доработку.
В настоящее время, с учетом сложившейся политической ситуации, крайне сложно прогнозировать сроки, в которые Закон о кадастре будет доработан с учетом замечаний Президента Украины и принят повторно Верховным Советом Украины. Впрочем, очевидным является тот факт, что установление государством четких правил игры на рынке земли, включая четкое определение порядка государственной регистрации договоров аренды земли, создание системы государственных гарантий прав на землю, усовершенствование механизма государственного контроля и управления земельными ресурсами будет способствовать инвестиционной активности и развитию рынка земли на Украине.
